Avis juridique : Incidence du Partenariat transpacifique sur les services postaux au Canada

[traduction du STTP]

M. Peter Denley
Dirigeant national des griefs
Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes
377, rue Bank
Ottawa (Ontario)  K2P 1Y3 

Monsieur,

Vous nous avez demandé notre opinion sur les répercussions possibles du Partenariat transpacifique (PTP) sur les activités et le mandat de Postes Canada.

Le PTP a été décrit comme le « plus vaste accord commercial au monde ». Comme vous le savez, les engagements du Canada aux termes de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) et de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) imposent déjà d’importantes contraintes à l’autorité des gouvernements canadiens, à tous les paliers, dans l’exercice de leurs prérogatives constitutionnelles, législatives et réglementaires. Néanmoins, le PTP élargira la portée de ces contraintes dans plusieurs domaines de la politique publique et du droit. Bien que certaines de ces contraintes concernent le commerce international, comme les nouvelles règles tarifaires relatives au secteur de l’automobile, d’autres concernent principalement la politique intérieure et le droit, comme la protection conférée aux brevets des produits pharmaceutiques, les règles d’approvisionnement local, et la réglementation des services financiers et, particulièrement important pour la question qui nous occupe, les services postaux.

L’analyse qui suit examine dans quelle mesure la mise en œuvre du PTP établirait de nouvelles règles qui empièteraient a) sur l’autorité législative et réglementaire du gouvernement fédéral en matière de services postaux, et b) sur les activités actuelles et à venir de Postes Canada. Comme il est expliqué ci-dessous, les conséquences les plus importantes de ces vastes règles « commerciales » sont les suivantes : 

1. Les règles du PTP sur le « commerce transfrontières des services » comprennent une annexe détaillée sur les « services de livraison express » qui imposerait des contraintes à l’autorité gouvernementale en matière de services postaux et aux activités de Postes Canada beaucoup plus explicites que celles imposées par l’ALÉNA ou l’AGCS. Non seulement ces nouvelles règles limiteraient la capacité de Postes Canada d’étendre ses services actuels, comme Xpresspost ou les services de sa filiale Purolator, mais elles menaceraient aussi sa capacité de maintenir son modèle d’entreprise actuel qui intègre des services de livraison express et des services de livraison de la poste-lettres.
   
   
2. De même, les règles du PTP sur les « entreprises appartenant à l’État » et les monopoles élargissent et rendent plus explicites des contraintes similaires de l’ALÉNA et de l’AGCS visant les mesures prises par Postes Canada pour remplir son mandat, qui  consiste à assurer un service postal universel à l’ensemble de la population tout en maintenant sa viabilité grâce, entre autres, aux services de livraison express.
   
   
3. Le PTP élargit la portée du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE) qui s’est avéré être l’élément le plus pernicieux des nouvelles règles  de libéralisation « commerciale » et l’un des éléments que de nombreux pays tentent maintenant de restreindre. En élargissant la portée de ce mécanisme, le PTP fait planer la menace d’une autre poursuite prolongée investisseur-État contestant les activités de Postes Canada, comme dans l’affaire UPS c. Canada. Toutefois, le mécanisme RDIE serait renforcé par les dispositions du PTP sur les entreprises appartenant à l’État et les monopoles, et les dispositions de l’annexe sur les services de livraison express (annexe 10-B). Ces dispositions s’opposent à l’intégration des services visés par un monopole (poste-lettres) et des services commerciaux (livraison express), qui est au cœur du modèle d’entreprise de Postes Canada.
   
   
4. Les règles du PTP sur les services postaux reflètent fidèlement les objectifs des entreprises privées de messageries, notamment Fedex et UPS, qui ont investi des ressources considérables pour influencer les négociations du PTP. Ces entreprises visent à limiter, voire même éliminer la concurrence des fournisseurs de services du secteur public, en particulier dans le secteur des services de livraison express. Pour les aider à réaliser cet objectif, elles cherchent à obtenir le droit exécutoire de tirer profit de l’infrastructure nationale de Postes Canada (vente au détail, levée et livraison), sans avoir à supporter le fardeau des obligations de cette dernière en matière de service publics.
   
   
5. Dans un contexte économique favorable aux entreprises qui peuvent innover et répondre aux nouvelles demandes du marché, comme celles découlant du commerce électronique, les règles du PTP auront pour effet d’enfermer les fournisseurs de services du secteur public dans le statu quo. Mais plus important encore, les nouvelles règles sur les services de livraison express et sur les entreprises appartenant à l’État et les monopoles, ainsi que le « mécanisme de cliquet », viendraient réduire ou même éliminer la capacité de ces fournisseurs du secteur public à être concurrentiels sur le nouveau marché.

Lorsqu’on passe le PTP en revue, on est frappé non seulement pas sa complexité, mais aussi par la redondance des règles visant à limiter le rôle des services postaux du secteur public. Ces règles enchâssent un modèle néolibéral qui cherche, au moyen de la déréglementation et de la privatisation, à réduire ou à éliminer le rôle des fournisseurs de services du secteur public.

Compte tenu des efforts déterminés déployés par les entreprises de messageries pour influer sur la formulation des règles du PTP, et étant donné leur succès manifeste à cet égard, il faut s’attendre à ce qu’elles utilisent les dispositions du PTP de manière agressive pour promouvoir leurs intérêts. Au bout du compte, ce recours aux dispositions du PTP pourrait donner lieu à des contestations commerciales et à des poursuites de la part d’investisseurs, mais la conséquence la plus généralisée de ce recours consistera probablement à jeter un froid sur les réformes gouvernementales en matière de politiques ou de règlements touchant les services postaux, car les lobbyistes du secteur des messageries s’empresseront de rappeler les contraintes du PTP au gouvernement qui s’aventurerait dans cette direction.

En bref, bien que les règles du PTP ne menacent pas directement le mandat de Postes Canada relativement à la poste-lettres, elles imposent toutefois des contraintes importantes à la capacité de Postes Canada de maintenir un modèle d’entreprise qui repose sur l’intégration des services de livraison express de colis, des services de messageries et des services de livraison de la poste‑lettres (c.‑à‑d. Xpresspost et les services de messageries de sa filiale, Purolator).

De plus, les règles du PTP établiraient de nouvelles barrières qui limiteraient les options dont dispose le Canada pour donner à Postes Canada les moyens de relever de nouveaux défis et de profiter des possibilités émergentes sur le marché. Compte tenu de l’importance des services de messageries et de livraison express pour le modèle de service de Postes Canada et du rôle crucial de l’innovation dans le succès de toute entreprise, il n’est pas déraisonnable de présenter le PTP comme une menace matérielle et existentielle à l’avenir de Postes Canada. 

À notre connaissance, le Canada ne bénéficiera aucunement des engagements pris dans le domaine des services postaux et des services de messageries. Néanmoins, et bien que le Canada ait été en mesure d’exempter le secteur des postes d’une partie ou de l’ensemble des règles du PTP, comme l’ont fait d’autres pays (notamment le Japon et Singapour), le gouvernement Harper a refusé de le faire, et ce, pour des raisons qu’il n’a jamais daigné expliquer. 

Pour obtenir le texte intégral de l’avis juridique, téléchargez le document PDF ci‑dessous.

L’avis traite notamment des questions suivantes :

Section 1. Engagements actuels du Canada en matière de commerce international

A. Le service postal universel du Canada et les règles du commerce international

(i)   L’Accord général sur le commerce des services (AGCS)

(ii)   L’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA)

B. L’influence de l’industrie des messageries sur les règles du commerce international 

Section 2. Incidence sur les services actuels de Postes Canada 

C. Annexe sur les services de livraison express (annexe 10-B)

(i)   Dispositions clés 

(ii)   Irréversibilité de la déréglementation et obstacle à toute réforme future 

(iii)   Postes Canada pourra-t-elle maintenir ses services de livraison express après l’entrée en vigueur du PTP?

(iv)   Application limitée aux différends opposant deux États 

D. Entreprises appartenant à l’État et monopoles désignés (chapitre 17)

(i)   Le chapitre 17 : un outil puissant à la portée des États qui voudraient s’en prendre à Postes Canada 

E. Chapitre sur l’investissement (Chapitre 9)

(i)   Principales dispositions

(ii)   Le raisonnement majoritaire dans UPS c. Canada protègerait Postes Canada dans un différend investisseur-État, mais il n’a pas un caractère obligatoire

F. Refus du Canada d’inclure des réserves satisfaisantes